Effect na vijf jaar emissiebeleid nog onduidelijk
De aanpak van de uitdijende groep van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) heeft de afgelopen vijf jaar handen en voeten gekregen. Lozingsvergunningen van grote uitstoters worden gecheckt. De kennis en capaciteit van vergunningverleners krijgt een boost. Maar wat is er nou bereikt?
Oppervlaktewater bevat steeds meer chemicaliën. Elke 1,4 seconde wordt wereldwijd een nieuwe chemische stof geregistreerd, zo meldt het RIVM begin juli op basis van een onderzoek door de Verenigde Naties. Jaarlijks zijn dat meer dan 20 miljoen stoffen, enkele decennia terug nog maar 100 duizend tot 200 duizend stoffen per jaar. Veel van die stoffen eindigen vroeg of laat in water of bodem en kunnen een risico vormen voor mens en natuur. Verontrustend is de uitdijende groep Zeer Zorgwekkende Stoffen. De ZZS-lijst van het RIVM telt inmiddels zo’n 2100 stoffen. Sommige ZZS zijn bij lage concentraties al giftig, niet of moeilijk afbreekbaar en hopen zich op in het milieu. Ook tientallen chemische stoffen in de PFAS-categorie staan als ZZS te boek. Het streven van de overheid is deze risicostoffen zoveel mogelijk uit de leefomgeving te weren – met in 2050 een verwaarloosbaar restniveau als doel.
Ook de emissies van de industrie dienen aangepakt. In het Activiteitenbesluit, dat milieuregels voor bedrijven stelt, werd eind 2016 een minimalisatieverplichting opgenomen. Bedrijven die ZZS naar lucht en water uitstoten, zijn verplicht dit aan het bevoegd gezag te melden en ze moeten hun emissies zoveel mogelijk voorkomen of tot een minimum beperken. Het ZZS-beleid was geboren. Overigens een uniek beleid in Europa, andere landen kennen dit niet.
Al is het beleid niet geheel nieuw. De eisen aan deze stoffen, toen ze nog geen ZZS werden genoemd, zijn vergelijkbaar gebleven. Alleen is er door de informatieplicht bij bedrijven meer druk gekomen op het continu verbeteren.
Lozingsvergunningen
Een belangrijk wapen in de strijd tegen ZZS-emissies is daarmee de vergunningverlening en handhaving. Alle bevoegde gezagen hebben met elkaar afgesproken de huidige lozingsvergunningen langs te lopen en te kijken of ze nog actueel zijn, en daarbij specifiek op ZZS te letten. Zo loopt er sinds 2018 via Rijkswaterstaat een omvangrijk traject, waarin eerst als pilot zo’n 66 en vervolgens nog eens 120 complexe lozingsvergunningen van grote uitstoters worden herzien en waar nodig aangepast op ZZS. Dit traject loopt tot minimaal 2026, als alle 800 industriële watervergunningen die Rijkswaterstaat beheert, zijn beoordeeld. De uitvoering is uitbesteed aan een consortium van ingenieursbureaus.
Een van de controles bij het bezien van de vergunningen is bijvoorbeeld of de toegepaste zuiveringstechnieken nog steeds gelden als Best Beschikbare Technieken (BBT). In de herziene vergunning wordt eveneens een rapportageplicht opgenomen. Dat betekent dat het bedrijf moet rapporteren over hoe het de lozing van ZZS kan stoppen of (stapsgewijs) minimaliseren in een periode van doorgaans een aantal jaar.
Een van de zwakke plekken in de ZZS-aanpak is het ontoereikende kennisniveau onder vergunningverleners. Het identificeren van ZZS, beoordelen wat acceptabel is of binnen de norm valt, en beoordelen welke maatregelen een bedrijf kan nemen om emissies verder te reduceren, dat is allesbehalve eenvoudig. Er lopen eenvoudigweg te weinig stoffenexperts rond. In 2019 is het ministerie de opleiding Waterkwaliteit voor bevoegde gezagen gestart. ZZS-emissies zijn onderdeel van het opleidingstraject. Daarnaast zijn er allerlei tools en handreikingen ontwikkeld, zoals de ZZS-navigator en ZZS similarity tool en de Wegwijzer ZZS. Rijkswaterstaat heeft er voor de vergunningenactualisatie van de industriële lozingen permanent 13 fte bijgekregen. Dit personeel is in opleiding en gaat aan de slag met de resterende 600 watervergunningen. Het RIVM coördineert verder een kennisnetwerk rond ZZS, waarbinnen volop informatie wordt uitgewisseld. Het niveau bij de bevoegde gezagen begint voorzichtig op peil te komen, is de algemene indruk.
Evaluatie
Ruim vijf jaar later dringt zich de vraag op of de aanpak al wat heeft opgeleverd. Zijn de ZZS-emissies verminderd en zijn bedrijven druk met uitfaseren? Op die vraag is geen hard antwoord te geven, concludeert een recente evaluatie van het ZZS-beleid in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De hoofd-conclusie uit de evaluatie door Berenschot en Arcadis is dat onduidelijk is of het huidige beleid effectief is. De monitoring van ZZS is beperkt en er ontbreekt een goed inzicht in de verspreiding van deze potentiële risicostoffen in de leefomgeving. Daardoor is lastig vast te stellen of het beleid zijn vruchten afwerpt, aldus het evaluatierapport.
Teleurstellend? Dat is niet hoe het ministerie er zelf tegenaan kijkt. ‘Zoals uit de evaluatie is gebleken, zijn er grote stappen in de beleidsontwikkeling en -uitvoering gezet. Steeds meer ZZS-emissies zijn in beeld gebracht door de bevoegde gezagen én worden aangepakt. Zo zijn de emissies van GenX bij Chemours met 99 procent teruggedrongen’, mailt de woordvoerder van het ministerie na ruggenspraak met de experts op het departement. Een belangrijk actiepunt, aldus de woordvoerder, is de bouw van een ZZS-database (zie kader op pagina 33), waardoor een beeld van de actuele situatie beschikbaar komt en het terugdringen van ZZS-emissies is te volgen.
De woordvoerder wijst erop dat er bij de aanvang van het ZZS-beleid nog geen overzicht van de ZZS-emissies op nationaal niveau bestond. Omdat zo’n nulmeting ontbreekt, valt nu nog niet exact te bepalen wat de eind 2016 ingestelde minimalisatieplicht heeft opgeleverd in termen van verminderde emissies per inrichting. ‘Dat die vermindering voor sommige ZZS-emissies voor sommige bedrijven en locaties heeft plaatsgevonden leidt echter geen twijfel’, aldus de woordvoerder.
Edith Kruger (Unie van Waterschappen): “Er moet zo vroeg mogelijk inzicht zijn of een stof gevaarlijk is voor milieu en gezondheid, dus helemaal aan het begin van de keten.”
De waterschappen zijn in 2021 gestart met een traject om meer zicht te krijgen op bronnen en emissies van ZZS in directe lozingen op regionale wateren. Denk aan wasplaatsen op een erf, loonbedrijven of bedrijven die via een persleiding rechtstreeks op een rioolwaterzuivering lozen of het eigen effluent van de bedrijfsafvalwaterzuivering naar plaatselijk oppervlaktewater afvoeren. Er zijn zo’n 625 vergunningen gecontroleerd, waarvan 75 zijn vergund op ZZS. Hierbij werd onder meer gekeken of de directe vergunning nog actueel is of dat die moet worden aangepast, bijvoorbeeld als een bedrijf zijn proces heeft aangepast, wat een effect op de lozingen kan hebben. Indien nodig zijn deze vergunningen geactualiseerd.
Met de actualisatietrajecten bij de waterschappen en Rijkswaterstaat komen de ZZS-emissies bij directe lozingen op regionale en Rijkswateren in beeld. De bulk van de ZZS-emissies zit echter in de indirecte lozingen (lozingen via de gemeentelijke riolering op de rioolwaterzuivering). Hiervoor zijn de provincies, gemeenten en omgevingsdiensten het bevoegd gezag. “Daarom is het voor ons lastig een goed zicht te krijgen op wat voor chemische stoffen er op de rioolwaterzuivering afkomen”, legt Kruger uit. De Unie pleit voor versteviging van het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door de capaciteit te vergroten bij de omgevingsdiensten, die bevoegd zijn voor de indirecte lozingen. “Het is belangrijk dat de omgevingsdiensten beter zijn toegerust. Daar moet veel meer geld voor beschikbaar komen. Als waterschappen hebben wij alle belang bij het versterken van het VTH-stelsel, want deze lozingen komen in onze rioolwaterzuiveringen terecht”, zegt Kruger.
Ingrijpen
Een woordvoerder van Rijkswaterstaat mailt desgevraagd over de bevindingen van het vergunningenproject bij de grote industriële lozers, dat er geen emissies op oppervlaktewater zijn geconstateerd, waarbij direct zou moeten worden ingegrepen vanwege risico’s voor mens en milieu. ‘Er is geen enkele vergunning aangetroffen die acuut optreden vergt. Wel is het wenselijk veel van de oudere vergunningen te actualiseren om administratieve redenen, maar ook vanwege het ZZS-beleid.’ In een aantal gevallen bleek het nodig de vergunning te controleren op de laatste Europese regelgeving over Best Beschikbare Technieken, de zogeheten BREF’s (‘BAT Reference Documents’) voor de verschillende industriële sectoren. Er geldt een verplichting voor overheden om vier jaar na publicatie van deze BBT-documenten de betreffende vergunningen te controleren. Overigens komt het zelden voor dat Brussel geheel andere zuiveringstechnieken voorschrijft. Bedrijven hoeven dus niet te vrezen dat ze als gevolg van het ZZS-beleid totaal andere zuiveringsinstallaties neer moeten gaan zetten.
Volgens de experts op het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is het goed dat het bezien van vergunningen door Rijkswaterstaat een extra impuls heeft gekregen, ook al laten de uitkomsten tot nu toe zien dat er geen vergunningen zijn waar direct ingrijpen nodig is. ‘Als we het ZZS-beleid echt in zijn volle kracht willen inzetten’, mailt de woordvoerder, ‘is het belangrijk om het bezien van de vergunning een cyclisch karakter te geven. Hiermee stellen we zeker dat elke vijf jaar opnieuw bezien wordt of de huidige vergunning nog voldoet en of er in de tussentijd extra mogelijkheden voor het bedrijf beschikbaar zijn gekomen om de lozing van ZZS verder terug te brengen. Op die manier kun je de structurele aanpak bij emissies echt vormgeven en daarmee op termijn de waterkwaliteit verbeteren. Door de minimalisatieverplichting onderdeel te maken van de vergunning, zal de lozing van ZZS in de loop van de tijd afnemen. Dat is echter een proces van stapjes en niet van sprongen.’
Unie van Waterschappen: omschakeling in beleid nodig
ergunningverlening en toezicht zijn niet het belangrijkste instrument, vindt de Unie van Waterschappen. “Wezenlijk is dat we er aan de voorkant voor zorgen dat dit soort stoffen niet meer wordt toegelaten. Het manco is dat er nog veel hiaten zitten in de wetgeving vanuit Europa. Er worden nog altijd stoffen toegelaten die veel later pas gevaarlijk blijken”, zegt Edith Kruger, beleidsadviseur Waterkwaliteit van de Unie van Waterschappen. Volgens haar wijzen verschillende evaluaties uit dat het Europese agentschap ECHA, dat toe moet zien op de Europese stoffenverordening REACH, zijn dossiers niet op orde heeft. “De kans is daarmee groter dat stoffen sneller op de markt worden toegelaten, terwijl onbekend is wat de risico’s zijn naar bodem, water en lucht. Het toelatingsbeleid is onvoldoende scherp. Niet alleen wij waterschappen, maar ook andere overheden en bevoegde gezagen kunnen nog altijd onaangenaam verrast worden door een ZZS.” Volgens de Unie is een omschakeling in beleid nodig. “De aandacht moet voortaan gericht zijn op de bronaanpak”, zegt Kruger.
“We moeten voorkomen dat mens en natuur opgezadeld worden met deze groeiende stroom aan risicovolle chemische stoffen, waarvan de schadelijkheid nog nauwelijks bekend is en waarvan we de gevaren soms jaren later pas ontdekken. Bij de ontwikkeling van een stof moet er zo vroeg mogelijk inzicht zijn of een stof gevaarlijk is voor milieu en gezondheid, dus helemaal aan het begin van de keten. Niet pas nadat een stof wordt toegepast. Lozen van een stof kan alléén bij aanvaardbaar of geen risico.”Samen met drinkwaterkoepel Vewin wil de Unie in de afvalfase aansturen op een strenger mechanisme: uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV).
De beide brancheorganisaties vinden het oneerlijk dat zij kosten moeten maken om chemische stoffen uit het milieu te halen. Het principe ‘de vervuiler betaalt’ houdt in dat de industrie zelf de rekening moet voldoen. Staatssecretaris Heijnen laat via haar woordvoerder echter weten op dit moment geen UPV voor producenten van chemische stoffen te overwegen. Om emissies van stoffen tegen te gaan, is al tal van wet- en regelgeving voorhanden, zoals de REACH-verordening. De UPV is bovendien gericht op producten. De producent hiervan is verantwoordelijk voor de mogelijke risico’s van de chemische stoffen die zijn toegepast in zijn producten. Daarin zit ook een groot deel van de oplossing, aldus de staatssecretaris.
Zaak is ervoor te zorgen dat hier zo min mogelijk schadelijke stoffen in zitten. Het kabinet zet daarom in Europa in op de verdere ontwikkeling van safe-by-design. Doel is bedrijven te stimuleren om al in het ontwerpproces van producten te kiezen voor de meest veilige opties voor mens en milieu, zonder gevaarlijke stoffen. Aanvullend zet het kabinet wel in op het verbieden van zeer gevaarlijke stoffen, zoals PFAS. De Europese weg is effectiever, omdat het bedrijven een gelijk speelveld oplevert, aldus de staatssecretaris.
Totaalverbod op PFAS
Voor PFAS zouden de waterschappen en de drinkwaterbedrijven het liefst een totaalverbod zien. “Dit soort ‘forever chemicals’ zouden eigenlijk niet meewr geproduceerd moeten worden”, zegt Edith Kruger, beleidsadviseur Waterkwaliteit van de Unie van Waterschappen. “Eenmaal in het milieu krijg je ze er niet meer uit. En wij zitten aan het eind van de pijp. Het kost ons ontzettend veel moeite om de emissies te bestrijden.
Bedrijven moeten er alles aan doen om deze stoffen niet in het milieu terecht te laten komen. Als dat niet lukt, dan moet de vervuiler betalen. Vaak draaien wij nu voor de kosten op en de vervuiler komt ermee weg. Dat is de omgekeerde wereld. Gelukkig zien we dat dit principe steeds meer in Europese wetgeving zijn plek krijgt en er indringender naar wordt gekeken hoe je de vervuiler verantwoordelijk kunt stellen.”
Van ZZS-lijst naar ZZS-emissiedatabase
Zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) zijn in tal van producten terug te vinden, van auto’s en koekenpannen tot elektronica. Zo’n stof kan kankerverwekkend, mutageen (genetische verandering veroorzaken), giftig voor de voortplanting en persistent zijn. Je raakt ze nooit meer kwijt en ze kunnen zich ophopen in de voedselketen (bioaccumulerend). Naast nikkel, lood, koper, kobalt, kwik en dioxines zijn tientallen chemische stoffen in de PFAS-categorie als ZZS aangemerkt. PFAS wordt bijna overal in ons land in het oppervlaktewater aangetroffen. Sommige PFAS zijn kankerverwekkend, weer andere hebben schadelijke eigenschappen, en van veel PFAS is het effect onbekend. De gevaarscriteria voor ZZS zijn in de Europese REACH-verordening vastgelegd (een acroniem voor Registratie, Evaluatie en Autorisatie van Chemische stoffen). Stoffen met risico’s voor mens en milieu staan op Europese wettelijke lijsten, zoals de CLP-verordening voor het indelen, etiketteren en verpakken van chemische stoffen, de Kaderrichtlijn Water, het OSPAR-verdrag (dat ons zeewater van verontreinigende stoffen moet vrijwaren) en de POP-verordening die ‘persistente organische verbindingen’ (POP’s) uit de kringloop wil bannen. Ter ondersteuning van het ZZS-emissiebeleid bundelt het RIVM de risicostoffen uit de genoemde Europese lijsten tot één ZZS-lijst. Op de ZZS-lijst, die tweemaal per jaar wordt bijgewerkt, staan nu zo’n 2100 stoffen.
Volgens de in april verschenen evaluatie van het ZZS-emissiebeleid ontbreekt een landsbreed actueel, betrouwbaar en compleet beeld van de emissies van ZZS. Een dergelijk beeld kan helpen om beter inzicht in de verspreiding van deze risicostoffen in de leefomgeving te krijgen. Ook is zo’n overzicht onmisbaar bij het monitoren van het emissiebeleid. In Nederland is op dit moment geen landelijk overzicht van vergunde en werkelijke ZZS-vrachten naar water en van de emissies van de ZZS. Deze informatie heeft tot nu toe elk bevoegd gezag zelf. Daarom werkt het RIVM in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat aan een ZZS-emissiedatabase, waarin de gegevens van bevoegde gezagen centraal worden verzameld.
Drijvende kracht is de wettelijke informatieplicht voor vergunningplichtige bedrijven over welke ZZS-emissies en -emissiepunten zij hebben in hun fabrieken. Voor het terugdringen van de emissies moeten zij hun ‘vermijdings- en reductieplan’ maken. Het verzamelen van data loopt nog, aldus het RIVM, waarbij de provincies al verder zijn dan het actualisatieproject van Rijkswaterstaat. Het ministerie wil delen van de ZZS-emissiesdatabase op termijn voor het brede publiek toegankelijk maken. Dat zal niet eerder dan 2024 zijn, omdat hier een wetswijziging voor nodig is.
Longreads zijn artikelen uit het magazine die wekelijks gedeeld worden.
) van de uitdijende groep heeft de afgelopen vijf jaar handen en voeten gekregen.){kind=link}